專項整治針對的是當前腐敗的存量
為下階段中國糧食體制的改革騰出空間
用案例和事實倒逼制度改革
未來則應著眼于建立新的體制機制
1月29日，中央紀委國家監委公開通報了十起糧食購銷領域違紀違法典型案例，多為“一把手貪腐”“靠糧吃糧”。
首個典型案例是中國儲備糧管理集團有限公司（下稱“中儲糧”）原副總經理徐寶義干預和插手糧食業務招標代理、受賄案。
其余被點名者涉及山西、內蒙古、黑龍江和福建等地的糧食和糧儲行政部門，以及廣西、安徽、陜西的國有糧食企業。
這是中央紀委國家監委第二次集中點名曝光糧食購銷領域違紀違法典型問題。上一次通報是在2021年11月30日，曝光重點是各地行政主管部門和中儲糧系統官員的貪腐行為，如貪污、受賄、挪用公款、串通投標、違規決策、濫用職權等行為。
兩次通報的背后是中央紀委國家監委對糧食購銷領域腐敗問題的持續深化整治。2021年8月，中央紀委國家監委在全國范圍內部署開展糧食購銷領域腐敗問題專項整治工作；今年1月舉行的第二十屆中央紀委二次全會再次強調，將糧食購銷作為重點領域，持續深化整治。
糧食購銷領域腐敗問題系統施治、實現根治任重道遠。圖/新華其后不久，中央紀委國家監委網站發布《關于深化糧食購銷領域腐敗問題專項整治工作的意見》（以下簡稱《意見》），對專項整治工作進行再動員、再部署，要求各級紀檢監察機關確保機制不變、力度不減、標準不降，切實服務保障國家糧食安全，釋放出持續深入整治糧食購銷領域系統性腐敗的強烈信號。
中國人民大學反腐敗廉政策研究中心主任毛昭暉告訴《中國新聞周刊》，如今在糧食購銷的各個領域，已經出現發生結構性、系統性腐敗的風險，唯有系統性的改革方案方能治本，“如今的專項整治工作，將為下階段中國糧食體制的改革騰出空間，用案例和事實倒逼制度改革”。正如此次通報所說，糧食購銷領域腐敗問題系統施治、實現根治任重道遠。
靠糧吃糧
中儲糧原副總經理徐寶義于2022年1月23日接受審查調查，落馬前幾天，第十九屆中央紀委六次全會在北京召開，會議要求深化糧食購銷等領域腐敗專項整治。因此，徐寶義成為外界關注的、全會閉幕后落馬的首個“糧老虎”。
公開資料顯示，徐寶義于2014年從供銷系統進入糧食系統，擔任中儲糧副總經理。通報稱，徐寶義接受他人請托，違規向中儲糧負責招標代理的工作人員打招呼，幫助某招標公司進入中儲糧招標代理機構名錄；利用職務便利，在糧食物流倉儲經營、收儲庫點確定等方面，為他人謀取利益，收受賄賂1300余萬元，涉嫌受賄犯罪。
根據中央紀委國家監委的通報，包括徐寶義在內的十個典型案例有一定的共性，均涉及政策性糧食收儲、銷售、輪換及監管等重點環節，反映出當前糧食購銷領域腐敗問題存量尚未見底、增量還在發生，特別是監管缺失缺位、內外勾結、執法不嚴等問題突出，“靠糧吃糧”易發多發。
糧食儲備是國家戰略，其購銷領域究竟有哪些腐敗空間？中糧科研系統一位教授告訴《中國新聞周刊》，在中央層級上，政策性糧食收儲、銷售、輪換等業務由中儲糧負責，國家糧食和物資儲備局作為行政部門，對其進行日常的業務指導和監管。
“可以理解成國家花錢買了保險。”該專家說，糧食儲備的成本由財政支付，發改委制定儲備指標，經由行政部門下發至糧食企業進行收儲，向最末端的農民收儲時，采用“托市收購”的方式，國家制定底價“托市價”，當市場價低于底價時，按照托市價收購，當市場價高于底價時，則按照市場價收購，充分保障農民的利益。
承擔糧食儲備指標越多，糧食企業就能賺取越多的補貼，這就為指標分配造成了尋租空間。在此次中央紀委的通報中，山西和內蒙古等地的原糧食局一把手，都有通過指標分配的機會收取賄賂的情節。
根據通報，山西省原糧食局黨組書記、局長楊隨亭利用職務便利，在涉糧項目合作、糧食儲備指標分配等方面，為他人謀取利益，收受賄賂1400余萬元。內蒙古自治區發改委原黨組成員，糧食和物資儲備局原黨組書記、局長張天喜利用職務便利，在臨儲糧指標分配、工作調整等方面，為他人謀取利益，收受賄賂250余萬元，涉嫌受賄犯罪。
除了指標分配，在儲備糧輪換環節，也容易滋生腐敗。上述專家指出，由于糧食具有生物活性，儲備糧需要定期以陳換新，來保證食品安全。因此國家每年都會通過“托市收購”的方式向農民收購糧食，“托市糧”一般指當年收儲的新糧，用來輪換在糧庫中放久了的糧食，而被輪換出的糧食主要通過拍賣的方式流入市場。
“需要注意的是，輪換出的糧食未必就是不好的，很多糧食剛收儲時并不是質量最高的時候，比如小麥，離開土地之后還會繼續新陳代謝，在大約半年后營養成分達到最佳。”他說，輪換出的糧食的售價可能高于收儲糧食的價格，產生利潤。此外，國家也會向糧庫支付糧食輪換中產生的成本。
這個過程中，一類腐敗行為是非法套取差價。通報指出，安徽省糧食集團有限責任公司原黨委書記、董事長周新開在收儲政策性糧食過程中，伙同或安排他人，違規將先前收購的商品糧、陳糧共計1.15萬余噸，轉為價格更高的“托市糧”，非法套取差價。
陜西糧農集團有限責任公司原黨委書記、董事長王東鋒在“輪換”與銷售牟利中模糊了界限，他違規安排輪換銷售3.89萬余噸省級儲備稻谷，致使省級儲備糧長期空庫、虧庫。
另一類腐敗行為是直接造假，騙取補貼。通報披露，廣東省韶關市糧食和物資儲備保障中心原主任熊軍違規安排虛假輪換糧食，致使儲備糧存在質量安全隱患；利用職務便利，通過虛增購糧價格等方式，侵吞公款1300余萬元；在糧食代儲、輪換等方面，為他人謀取利益，收受賄賂27萬余元。廣西壯族自治區桂林市第一、第三糧庫原主任曾貴良違規決定簽訂虛假購銷合同，在未實際發生購銷業務情況下，虛假輪換市級儲備糧，套取財政補貼。
根據中央紀委國家監委的通報，包括徐寶義在內的十個典型案例，均涉及政策性糧食收儲、銷售、輪換及監管等重點環節。儲備糧存的糧庫也存在尋租空間。上述專家指出，隨著如今對儲備糧重視度的提升，糧庫的智能化升級和新建項目有所增加，過去民間投資建設糧庫“加盟”糧食儲備的情況正逐漸減少，絕大部分政策性儲備糧正轉移到國有糧庫中。
曾貴良違規租用無資質的倉庫，代儲市級儲備糧；利用職務便利，在承攬糧庫工程等方面，為他人謀取利益，收受賄賂10萬余元。王東鋒在糧庫智能化升級改造項目、糧食業務經營等方面，為他人謀取利益，收受賄賂675萬余元。黑龍江省原糧食局黨組書記、局長胡東勝在糧食收儲業務、糧倉工程承攬、企業經營等方面，為他人謀取利益，收受賄賂2900余萬元。
儲備糧專項資金的使用也是腐敗問題頻發的領域，楊隨亭違規同意所屬糧庫與民營企業采用賒銷方式輪換儲備糧，造成國有資產損失1489萬余元；違反財經法律法規，安排使用儲備糧補貼支付機關運行費用1152萬余元。內蒙古自治區審計廳向張天喜反饋了自治區糧食局存在專項資金賬外管理等問題，要求60日內完成整改，但張天喜直至兩年半后退休仍未按要求采取有效措施完成整改。王東鋒違規將下屬企業的4.25億元儲備糧專項資金與經營性資金混用，造成糧食安全風險。
值得注意的是，此次通報還特意點出了行政部門不履行監管職責，也會面臨刑罰。福建省福州市糧食和物資儲備局原黨組書記、局長盧林不正確履行監管職責，致使相關企業在動態儲備糧采購和輪換業務中出現“以陳頂新”“轉圈糧”、擅自動用等問題。
倒逼制度改革
中國人民大學反腐敗廉政策研究中心主任毛昭暉告訴《中國新聞周刊》，從目前發布的糧食購銷領域違紀違法的典型案例來看，涉及政策性糧食收儲、銷售、輪換及監管等所有重點環節，應該說與我國儲備糧制度和糧食體制有一定的關系，“我認為這需要系統性的改革”。
毛昭暉指出，我國涉糧主體多元，并具備專營性，包括糧食局、糧食經營企業和儲糧公司，每個主體包括國家級、省級到縣級各個層級，這三大主體間的管理職能缺乏協調統一。
比如中儲糧，毛昭暉認為其定位模糊，“一方面是非營利性機構，負責國家的糧食儲備，國家給予財政補貼；另一方面是國資委下屬企業，某種意義上國資委要對它進行績效和利潤考核。這就導致中儲糧既要完成自身糧食儲備，還要進行糧食加工運輸和市場交易行為，且要追求擴張”。
他指出，當一家企業既具有政策性，又有營利性，在兩種角色中不斷游離，那么其在擴張過程中，就容易產生相關腐敗，比如說，在糧食托市收購過程中，企業掌握著國家糧食托市資金的調配權，權力很大。
毛昭暉認為，專項整治針對的是當前腐敗的存量，為下階段中國糧食體制的改革騰出空間，用案例和事實倒逼制度改革，未來則應著眼于建立新的體制機制。
“我們的監管不是缺失，而是不匹配。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水告訴《中國新聞周刊》，目前的監管落后于腐敗問題發生，首要問題是監管不精準，“糧食流通環節涉及面廣，需要專業性的手段和知識，才能精準找到腐敗問題發生的根源。目前對糧食流通無法做到實時監控，對財務數據也無法進行有效分析”。
他指出，出于保密需要，糧食系統無法進行完全的監督，另外糧食購銷領域，其標準本身具備靈活度，這時常令監管者陷入兩難，“有原則又有靈活度，很多事情你不能說一定對或一定不對，也就留下了操作空間”。
莊德水說，對目前的糧食運行體系來說，盡管每個環節都有非常詳細的制度規范，但要做到實時監控仍然不可能。“現在只能提原則性的要求，并且開展對糧食購銷領域貪腐的專項治理，用嚴懲的方式樹立起我們制度的威信。”他提到，未來或許可以寄望于創新的監督方式，比如利用大數據平臺，進行實時的監管和審計。
毛昭暉希望從監管主體入手，確立統一的糧食協調監督機制。他留意到，目前涉糧的管理主體有六個，包括發改、財政、國資、市場監管、糧食管理部門和糧食儲備部門。“從監管模式來說，是分散化和碎片化的。”他建議根據糧食生產、儲備和流通的情況，打通各個監管部門，建立系統化的監督機制。
他指出，隨著整治的力度增大，糧食系統潛在的貪腐者可能暫時收斂，也可能選擇向新型腐敗和隱性腐敗嬗變，“更重要的是，怎么針對糧食領域的體制機制問題，進行一個有決心的改革”。
本文轉自于 中國新聞周刊
